《陇南市自然资源统一确权登记工作方案》政策解读
自然资源统一确权登记是中央生态文明体制改革的重要决策部署，是加强自然资源资产管理的现实需要，是履行自然资源管理“两统一”职责的基础支撑。党中央国务院高度重视,2013年11月15日，习近平总书记关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明指出“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制；2016年11月1日，习近平总书记主持中央深改组会议审议通过《自然资源统一确权登记办法(试行)》，会议指出，要坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。中央政策文件反复强调,建立统一的确权登记系统,坚持资源公有、物权法定，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界,推进确权登记法治化。为贯彻党中央、国务院和省委省政府关于生态文明建设的决策部署，省委省政府印发《关于加快推进生态文明建设的实施意见》，2020年1月14日省政府印发《甘肃省自然资源统一确权登记总体工作方案》等文件。
按照国家和省级总体安排部署，结合我市实际，2020年8月20日，陇南市人民政府印发《陇南市自然资源统一确权登记工作方案》（陇政发〔2020〕37号）。主要从总体要求、主要任务、时间安排、组织协调、保障措施五个方面做了规定和阐述，明确我市为什么确权登记，确权登记什么，谁来确权登记，登记单元怎么划定，相关部门职责、成果如何管理应用、工作总体部署等情况。
一是为什么确权登记。全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，深入落实习近平生态文明思想，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然理念，按照省政府分年度、分区域完成自然资源统一确权登记工作任务全覆盖的要求，推动建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，支撑自然资源合理开发、有效保护和严格监管。通过开展自然资源统一确权登记，清晰界定各类自然资源资产的产权主体，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界，推进确权登记法治化，为建立国土空间规划体系并监督实施、统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责提供基础支撑和产权保障。
二是确权登记什么。对全市市域内自然保护地、水流、湿地、草原、森林、探明储量的矿产资源、荒地等自然资源确权登记。
三是谁来确权登记。自然资源主管部门作为承担自然资源统一确权登记工作的机构，按照分级和属地相结合的方式进行登记。全市自然资源统一确权登记，在全民所有自然资源资产中央委托地方政府代理行使所有权的资源清单（以下简称“清单”）正式出台前，按照重要性、管理现状、地物分布特征、矿产储量评审管理级别等，市、县区管理的自然资源，由市、县区自然资源确权登记机构先行开展登簿前的相关工作，待清单出台后，再由具有登记管辖权的登记机构进行登簿发证，并向社会公开。通过确权登记，明确登记单元范围内各类自然资源的数量、质量、种类、分布等自然状况，所有权主体、所有权代表行使主体、所有权代理行使主体及权利内容等权属状况，并关联公共管制要求。
四是怎样划定登记单元。自然资源统一确权登记以自然资源登记单元为基本单位。坚持资源公有、物权法定。坚持自然资源社会主义公有制，即自然资源属于国家所有或集体所有，以自然资源所有权范围为基础划定，并与已登记的不动产物权边界做好衔接；不同行使主体的自然资源或生态空间，应分别划定登记单元；坚持集中连片，保持生态功能完整性等因素划定；坚持应划尽划、不重不漏，全部国土空间的国有自然资源以及自然保护地等自然生态空间内涉及的集体所有自然资源，符合自然资源登记单元条件的，均应划为自然资源登记单元。
自然保护地范围内的森林、湿地、草原、滩涂等自然资源，不单独划分登记单元，作为自然保护地登记单元内的自然资源类型予以调查、记载。国家批准自然保护地内的水流资源，不单独划分登记单元；其余自然保护地内的水流资源，除水流源头外，应尽量保持主要河流的生态完整性，可单独划定水流登记单元。同一区域内存在管理或保护审批范围界线交叉或重叠时，按照整合优化后的自然保护地审批范围界线划定登记单元，无整合优化审批范围界线的，将其合并后取最大的管理或保护范围界线划定登记单元，但在数据库中保留原审批的各相关范围线。
当水流穿过国家批准的自然保护地登记单元时，应保持自然保护地登记单元的完整性；穿过非国家批准的自然保护地登记单元时，应结合实际保护情况，尽量保持重要河流生态空间的完整性；当水流穿过其他类型登记单元时，应保持水流登记单元的完整性，可单独划定水流登记单元。对河流干流同级以下管理与其相连的水产种质资源保护区、水库等自然资源，依据长江水流资源确权登记方法，不再单独划分登记单元。
与湿地、森林、草原等自然资源集中连片的荒地资源，为保持生态功能完整性，整体划定为一个登记单元，登记单元类型以单元内主要自然资源类型确定，原则上以国家所有为主，确实无法避开的，也可将集体所有部分纳入。
五是相关部门职责。建立“政府统一领导、自然资源部门牵头、相关部门参与配合”的工作机制。市、县级政府成立自然资源和不动产统一确权登记工作领导小组，负责自然资源和不动产统一确权登记工作的组织领导。自然资源部门设立自然资源和不动产统一确权登记工作领导小组办公室，负责自然资源和不动产统一确权登记工作的具体实施。县级政府组织相关部门，配合做好自然资源统一确权登记实施中的资料收集，通告、公告的发布，权籍调查，登记单元界线、自然资源状况、权属状况及关联信息核实，权属争议调处等具体工作。市自然资源局负责全市自然资源统一确权登记工作的组织实施、业务指导和督导检查；负责提供自然资源统一确权登记所需的国土调查数据成果、最新正射影像图、土地利用总体规划、生态保护红线划定成果、不动产登记发证资料、永久基本农田划定、国土空间规划、矿产资源储量登记、储量统计、储量利用现状调查数据和探矿权、采矿权登记等数据资料成果。市财政局负责市级自然资源统一确权登记工作经费的审核和保障工作；督促县级落实工作经费。市生态环境局负责提供水功能区划分、生态环境保护规划、排污许可及水质监测成果等相关资料；配合市自然资源局划定自然资源登记单元，参与调查成果的审核、验收，完成其他相关工作；指导县级生态环境部门参与自然资源统一确权登记工作。市水务局负责提供全市河流、湖泊管理范围和水域岸线划界成果，河流、湖泊、水库等统计资料，水利普查、水资源调查等成果，河长制成果，取水许可等相关资料；配合市自然资源局划定自然资源登记单元，参与调查成果的审核、验收；指导县级水务部门参与自然资源统一确权登记工作。市林草局负责提供各类自然保护地审批资料成果，勘界立标成果，森林资源连续清查、森林资源规划设计调查成果，国家公益林区落界成果，林地“一张图”，林地质量等级评定报告及图件成果等森林专项调查成果，林地保护利用规划等相关规划成果，第二次湿地资源调查成果，草地资源清查、保护、规划等成果，自然资源保护地名录清单，自然资源保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园的规划及审批机关的批复文件等相关资料；配合市自然资源局划定自然资源登记单元，参与调查成果的审核、验收；指导县级林草主管部门参与自然资源统一确权登记工作。市农业农村局负责提供水产种质资源保护区审批机关批复文件及其他相关资料数据；配合市自然资源局划定自然资源登记单元，参与调查成果的审核、验收；指导县级农业农村部门参与自然资源统一确权登记工作。
六是成果如何管理应用。将自然资源确权登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台。市、县区自然资源确权登记机构统一使用全国自然资源登记信息系统，按照统一的标准开展工作，实现自然资源登记信息的统一管理、实时共享，并实现与不动产登记信息、国土调查、专项调查信息的实时关联。加强自然资源确权登记成果的信息化管理，建立本级自然资源确权登记信息数据库，做好本级负责的自然资源确权登记工作。自然资源、生态环境、水务、林草等相关部门要加强信息共享，为自然资源确权登记和有效监管提供服务保障。
七是工作总体部署。市、县区制定工作方案和年度工作计划，有序推进自然资源统一确权登记工作。2023年年底完成全市重点区域自然资源统一确权登记，2023年以后，通过补充完善逐步实现全市自然资源统一确权登记全覆盖的工作目标。准备启动阶段（2020年3月-8月），市级自然资源主管部门在充分研究的基础上，编制本级自然资源统一确权登记工作方案和年度工作计划，报省自然资源和不动产统一确权登记工作领导小组办公室审核后，以政府名义印发实施；县级自然资源主管部门积极做好本级自然资源统一确权登记工作方案和年度工作计划，报市自然资源和不动产统一确权登记工作领导小组办公室审核后，以政府名义印发实施；组织实施阶段（2020年9月-2023年12月）
根据年度工作计划，自然资源确权登记机构分年度、分区域制定本级自然资源统一确权登记实施方案，完成重点区域自然资源统一确权登记工作任务；全面覆盖阶段（2023年以后）2023年以后，在完成全市重点区域的自然资源统一确权登记工作的基础上，启动全市非重点区域自然资源统一确权登记工作，最终实现全市自然资源统一确权登记全覆盖的目标。
下一步，我市将全面启动自然资源统一确权登记工作，按照《陇南市自然资源统一确权登记工作方案》，制定实施方案，并组织技术力量，按照登记程序有效有序推进全市自然资源统一确权登记工作，明确各类自然资源的自然状况、权属状况，并关联公共管制要求，实施完成各类自然资源统一确权登记首次登记。首次登记完成后，依据《自然资源统一确权登记暂行办法》，依职权开展变更登记、注销登记和更正登记。